El "Plan B" de reforma electoral comenzó su vigencia este jueves 2 de marzo, con lo que el Instituto Nacional Electoral (INE) quedará sometido a estrés institucional para reestructurarse en su totalidad en menos de seis meses.
“¿Cuándo tendría que terminarse la implementación de esta ley? … de aquí a agosto”, explicó el consejero presidente Lorenzo Córdova.
En ese plazo, el Instituto deberá emitir nuevas normas internas, ajustarse al recorte presupuestal, despedir al 84.6% de su personal especializado y, al mismo tiempo, prepararse para las elecciones de 2024.
Todo se deberá realizar en tiempos acotados y ya sin el apoyo de la Secretaría Ejecutiva, un área que durante los últimos 14 años había sido el enlace con todos los órganos desconcentrados del INE en las 32 entidades; una plaza que ocupó en ese tiempo Edmundo Jacobo Molina, quien coordinaba las tareas del Instituto a nivel central y cuyo cese fue automático tras la promulgación de la reforma electoral en el Diario Oficial de la Federación (DOF) este miércoles 1 de marzo.
“Hoy no hay secretario ejecutivo. No hay ley vigente, todavía, pero no hay secretario ejecutivo. Qué bonito caso para estudio de derecho constitucional”, planteó el consejero presidente.
Con la publicación, de las reformas a la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe) y de Partidos Políticos (LPP), así como de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el decreto por el que se expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral el llamado "Plan B" de reforma electoral quedó completo.
La primera parte de esa reforma –que incluyó los cambios a la Ley de Comunicación Social y a la de Responsabilidades Administrativas– entró en vigor el 28 de diciembre, luego de ser avalada por la mayoría de Morena y aliados en el Congreso.
El segundo paquete del "Plan B", con reformas a cuatro leyes, dio al INE tres meses como plazo máximo para emitir lineamientos para su reestructura; tres meses más para ajustar su presupuesto –es decir en agosto–, y en ese mismo trimestre liquidar a la mayor parte de su personal profesional.
En noviembre deberá estar listo para arrancar el Proceso Electoral Federal (PEF) 2024, se estima que con 84.6% menos de su personal especializado. Y a más tardar entre el 23 y el 25 de agosto –es decir, 90 días antes del inicio del PEF– deberá concretar su transformación normativa y de estructuras centrales y a nivel nacional.
Para el INE, según el Informe rendido ante el Consejo General del INE en enero, sobre la “incidencia en la función electoral de los decretos de reforma”, la reestructuración integral debería aplazarse al mes de octubre, eso si entraba en vigor en febrero.
Pero eso no ocurrió y apenas comenzó su vigencia este 2 de marzo, por lo que los tiempos se redujeron y quizá se haría necesaria una extensión de plazo.
Al respecto, el INE calcula que esta "cirugía mayor" no estaría lista 90 días antes del PEF 2024 y de ser ese el caso, no podrían aplicarse los cambios legales en esos comicios.
La reforma que apenas entró en vigor es, alertó el consejero presidente del INE, Lorenzo Córdova, “un conjunto de disposiciones ya desfasadas de la realidad”.
Al no haberse promulgado el decreto en diciembre hoy ya son medidas “contradictorias entre sí, y además, generan la posibilidad de que no se encuentren conformados los órganos electorales (producto del rediseño) para cuando deba comenzar el proceso electoral federal de 2024”, advirtió.
Por lo pronto, en sesión del viernes 3 de marzo, el INE dará el segundo paso ordenado en el Plan B –el primero fue la salida inmediata del secretario ejecutivo, mandatado por el artículo transitorio décimo séptimo de decreto- y a esto seguirá la designación de un encargado del despacho de la secretaría ejecutiva, que recaerá en quien fuera director ejecutivo de Capacitación, Roberto Heycher Cardiel Soto.
Córdova evidenció que esa primera consecuencia del Plan B dejó al organismo sin secretario ejecutivo pues la reforma, según el artículo primero transitorio, entró en vigor el 2, pero la destitución de Edmundo Jacobo desde el 1 de marzo.
El tercero de muchos pasos que implicará acatar las reformas del "Plan B" será el inicio formal de la planeación de los cambios normativos y administrativos, lo que arrancará al crearse este viernes el Comité Técnico para la Implementación de la Reforma Electoral 2023, que organizará y aprobará el rediseño del INE.
Ese ritmo se seguirá y mientras no se ordene alguna suspensión, el INE seguirá la ruta ordenada, advirtió Córdova: “nosotros no vamos a colocarnos en donde nos quieren poner, en una situación en la que nos persigan administrativa, política y penalmente. No les vamos a hacer el juego”.
Pese a las incongruencias detectadas en la nueva legislación, el organismo acatará: “no les vamos a dar gusto a los detractores del INE que están buscando cualquier pretexto para denunciarnos y perseguirnos”, refrendó el 23 de febrero.
“Aunque la ley no nos guste, aunque sea una ley mal hecha y regresiva, el INE va a tener que comenzar a aplicarla. Y desde el día de mañana (hoy), vamos a tener que empezar a tomar decisiones”, aseguró el consejero.
El "Plan B" de reforma electoral implicará una modificación a la estructura del INE a diversos niveles. Para su reestructuración orgánica total, el INE tiene máximo dos meses para identificar qué hacer y cuánto costará, lo que debe ocurrir “a más tardar en abril”, según el artículo décimo transitorio del "Plan B".
Los mismos dos meses los tiene para la planificación de su transformación, a nivel central, pues el artículo transitorio décimo cuarto marca que “a más tardar el 1o. de mayo, el Consejo General emitirá los lineamientos para la revisión, redimensionamiento y compactación de la estructura orgánica de las unidades administrativas del Instituto”.
Y una vez aprobados estos lineamientos ya sólo tendrá un mes para transformarse a nivel central, a todo vapor, tarea que debe completar en un plazo de tres meses.
Esto porque en la sesión a que convoque en mayo, según el transitorio décimo sexto del "Plan B", deberían asumir sus cargos los nuevos titulares de las direcciones ejecutivas.
Sin embargo, el proceso no será sencillo y estará conducido -debido a la destitución de secretario ejecutivo- por un encargado de despacho.
Pero el "Plan B" ordena también un cambio en el número e integración de las Comisiones de trabajo del Instituto, la fusión de direcciones, la compactación de áreas y de tareas.
La reforma incluye 16 cambios a la estructura que impactan a igual número de comisiones, direcciones y unidades técnicas. Eso implicará desde reorganizar personal, alinear estructuras ocupacionales y emitir lineamientos de funcionamiento, hasta reubicación de oficinas, todo en un tiempo récord de 60 días.
Destaca, por ejemplo, la creación de una Comisión de Administración –antes con nivel de dirección–, pero a la que ahora se incorporará el titular del Órgano Interno de Control (OIC), es decir, quien debe vigilar el ejercicio del gasto, pero ahora también decidirá cómo ejercerlo.
Se fusionarán las direcciones y las comisiones de Organización y la de Capacitación, por ejemplo.
O una de las áreas más complejas y con sobrecarga laboral con o sin elecciones, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral se fusionará con la Dirección Jurídica para dar origen a la Dirección Ejecutiva Jurídica y de lo Contencioso Electoral, ese entre otros cambios.
Para esas modificaciones a la estructura central se da como plazo el mes de mayo, pero otra parte del decreto ordena que las reasignaciones presupuestales y de personal involucradas en esa transformación ocurran, incluso, hasta el 1o. de agosto.
Es decir, tres meses después de que las estructuras cambien, se realizarán las reasignaciones presupuestales, el cambio de adscripción de personal, mobiliario, vehículos, instrumentos, aparatos, maquinaria, archivos y demás bienes utilizados por las unidades administrativas sujetas a la reestructuración.
Las decisiones y cambios involucrados implican la modificación de claves presupuestales, apertura y cierres de cuentas bancarias, reasignaciones de personal del Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN) y trabajadores de la rama administrativa, inventario de mobiliario y en su caso traslados a inmuebles propios o arrendados.
La temporalidad para todos esos cambios está en el décimo quinto transitorio del decreto, mismo que ordena que la Dirección Ejecutiva de Administración auxilie a la Comisión de Administración –la primera desaparece en mayo y en ese mes se crea la segunda– para definir y realizar, “a más tardar el 1o. de agosto”, los cambios en las asignaciones.
Otro caso similar se perfila con relación a la preparación rumbo a las elecciones del 2024. Conforme al "Plan B" primero deberán realizarse cambios normativos en el INE, después reestructurar al organismo y nombrar funcionarios de las áreas que son los que conocen y operarán las normas previamente aprobadas.
La reforma modificó la fecha de inicio del Proceso Electoral Federal y ahora el de 2024 arrancará la tercera semana de noviembre.
Pero se dio al INE un plazo de máximo dos meses para adecuar todos los reglamentos y normas del Instituto que impacten en esa elección, para estar en condiciones de que sean aplicables en ella.
El artículo séptimo transitorio de la reforma establece “entre enero y abril de 2023, el INE identificará la normativa que se deberá adecuar conforme al presente decreto, para garantizar que, antes del inicio del proceso electoral 2023-2024, haya emitido la necesaria para proveer el cumplimiento de lo dispuesto en las reformas”.
Pero debido al universo de cambios realizados con la reforma el INE deberán modificar al menos una decena de reglamentos vinculados con la organización, conducción del organismo, organización de elecciones, fiscalización, trabajo de los consejos locales y distritales del Instituto.
Tan sólo algunos de ellos son el Reglamento de Elecciones, el Reglamento Interior del Instituto, el de Sesiones de los Consejos Locales y Distritales del INE, el de Comisiones del Consejo General, el de Quejas y Denuncias y el de Radio y Televisión en Materia Electoral.
A eso se suma que simultáneamente a esa reformas normativas el INE deberá renovarse parcialmente, pues el 4 de abril otras personas deberán asumir la presidencia del Consejo General del INE y tres consejerías, pues ese día concluye su gestión Lorenzo Córdova Vianello, y los consejeros Adriana Favela, Ciro Murayama y José Roberto Ruiz.
Los nuevos consejeros no tendrán curva de aprendizaje pues de inmediato deberán integrarse a las comisiones del Consejo para el trabajo cotidiano y decidir con cuatro de once votos, sobre la transformación del INE tengan o no expertise en la materia.
Basta sólo un caso de las muchas enmiendas para ejemplificar lo que deberá ocurrir: la reforma modificó el proceso de cómputo de votos de una elección.
Ahora al cierre de las casillas, a las 18:00 horas el día de una jornada electoral, iniciará el cómputo de votos, y ya no existirá el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP), donde se difundía paso a paso cómo avanzaba el conteo extraoficial.
Esa modificación es materia de organización, pero también de capacitación electoral, e involucra las sesiones de los consejos locales y distritales y está relacionada con las quejas que pudieran presentarse el día de la elección, e incluso con fiscalización de lo que gasten los partidos en sus representantes en casillas.
Según lo aprobado, deberán hacerse todas esas modificaciones a más tardar en abril y transferir atribuciones a instancias que para entonces serán inexistentes.
Esto porque hasta el mes siguiente, en mayo –conforme al régimen transitorio del Plan B–, el INE reestructurará cuatro áreas involucradas: fusionará las direcciones ejecutivas de Organización y la de Capacitación para dar origen a una sola, asumirá su titular y se juntarán también las comisiones de esos ramos.
Ese es sólo un cambio por hacer, pero la reforma ordena que el próximo mes el INE debe reflejar esos y todos los demás cambios, decenas de ellos, en cada uno de los reglamentos respectivos.
Por ejemplo, en materia de voto por internet para mexicanos en el exterior, voto para personas postradas, voto en reclusorios o electrónico; eliminación de plazas en distritos y estados, nuevas reglas para postulación de candidatas mujeres, y candidaturas para minorías, reducción salarial, reducción de tiempos para reclutamiento y capacitación de funcionarios de casilla, y para la tramitación de quejas, entre muchos otros cambios.
La nueva Ley electoral también ordena juntar tres áreas, la Dirección de Administración con la del Servicio Profesional Electoral y la Unidad Técnica de Servicios de Informática.
Y en este caso el transitorio décimo octavo da de plazo “a más tardar el 30 de julio” para expedir un nuevo Estatuto del SPEN que una a los sistemas del Instituto y de los organismos públicos locales electorales (OPL).
Para nueve de las 32 entidades del país el plazo para adecuar sus leyes locales al "Plan B" es de tan sólo tres meses, es decir mayo, para que los cambios puedan estar vigentes para sus procesos electorales locales para renovar gubernaturas, que inician en septiembre de 2023.
Los cambios que ordena el "Plan B" se realizarán también a nivel local en materias como organización de elecciones, cómputos de resultados, registro de candidaturas a nivel local, paridad de género, postulaciones para minorías, y modificarán las estructuras de los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLS) e impactarán en la justicia electoral local y en la forma de trabajar de los Tribunales Electorales locales.
Sin embargo, cuando los estados reformen sus marcos legales e inicien los preparativos para sus comicios locales aún no estará lista la reestructura nacional del INE –que podría impactar en los consejos distritales ubicados en sus territorios– y en el personal del servicio profesional adscrito a sus OPLS, ya que la reforma ordenó unificarlos con el SPEN nacional.
El transitorio décimo noveno del "Plan B" indica que los Congresos de las 32 entidades adecuarán su legislación secundaria al "Plan B" antes de noventa días del inicio del PEF 2024, es decir, a más tardar la tercera semana de agosto.
Pero no previó que nueve entidades tienen elecciones locales el mismo año y sus procesos inician en septiembre y no en noviembre como la elección federal.
Y para las entidades también aplica el artículo 105 de la Constitución, que ordena que toda reforma legal que impacte en las elecciones debe realizarse a más tardar 90 días antes del inicio de sus respectivos procesos electorales locales.
Los nueve estados con elecciones locales en 2024 para elegir a los titulares del Poder Ejecutivo local son la Ciudad de México, Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Puebla, Tabasco, Veracruz y Yucatán, cuyas reformas legales locales deberían ser a más tardar en mayo.
Además, el transitorio cuarto establece que el decreto “no será aplicable en los procesos electorales del Estado de México y de Coahuila en 2023”, pues hay elecciones locales en curso.
Pero el Plan B modificará órganos desconcentrados del INE –consejos distritales y juntas locales además de crear oficinas auxiliares- y los primeros dos están en estos momentos en la organización de los comicios locales.
Pero al mismo tiempo en que operan, de acuerdo a las reformas, tienen plazo para transformarse el 15 de agosto, cuando es previsible que aún haya impugnaciones en ambas entidades, pues aún estarán en medio de sus procesos electorales.
Habrá, destaco el consejero del INE José Martín Faz, “nuevas estructuras prácticamente inexistentes en el ámbito desconcentrado y que, sin duda, ponen en riesgo tanto las elecciones en el ámbito federal como local, en las vísperas ya de las elecciones concurrentes del 2024”.
Entonces, en medio de una elección federal concurrente con elecciones en 9 entidades, “habrá de ponerse en práctica un modelo sin contrastes ni pruebas operativas y empíricas previas”.
Para el 15 de agosto deberá quedar lista la reestructuración integral del INE en todo el país, según el transitorio décimo segundo del decreto.
Esto implicará la pérdida de plazas del SPEN. El artículo citado ordena que entre enero y mayo se realizarán consultas sobre los perfiles adecuados para quedarse y “a más tardar el 1o. de junio” se ordena tener diseñado el proceso de evaluación.
La ley anterior mandataba la existencia de 300 Juntas Ejecutivas Distritales, cada una integrada por cinco funcionarios: un vocal ejecutivo, un vocal secretario, uno de Organización, uno de Capacitación y uno del Registro Federal de Electores (RFE).
El "Plan B" recorta para que sean 260 órganos permanentes y 40 temporales. En todos se desparecen esos cinco cargos y quedará sólo un vocal operativo que podrá tener un auxiliar.
La Legipe abrogada establecía 32 Juntas Locales del INE, estas se mantienen pero se eliminan los vocales secretario y de organización.
Es ahí donde el grueso del personal del SPEN –2,100 de un total de 2, 571 integrantes–, el 84.6%, será liquidado.
En todos los niveles del INE se estima que los despidos ascenderán a 6 mil trabajadores entre los del SPEN y los de la rama administrativa, derivado de compactación de áreas.
Conforme al régimen transitorio se deberán prever las salidas de personal de mayo a agosto, en que deberán estar cerrados los procesos de liquidación y cancelación asimismo del Fideicomiso para el Pasivo Laboral del organismo, empleado para esos pagos.
Sin embargo, el INE deberá tener listo antes un diagnóstico organizacional que estime los costos derivados de las compensaciones por el término de la relación laboral del personal que será recortado del Instituto.
Y eso sin considerar que este, por ley, puede defender sus derechos laborales ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), lo que eventualmente extenderá los plazos para el finiquito y quizá modifique los montos.
“A más tardar el 15 de agosto de 2023, deberán quedar instalados los órganos locales y las oficinas auxiliares de conformidad con el presente Decreto, para operar en los siguientes procesos electorales”, se ordena en el transitorio de la reforma.
Por eso, de acuerdo al consejero presidente, Lorenzo Córdova, “lo que tendremos delante de nosotros es la primer reforma regresiva de nuestra democracia y estaremos en la antesala de una inédita incertidumbre preelectoral y poselectoral, seguramente, en la que será en 2024 la elección más grande de nuestra historia”.
De acuerdo al INE, dado que estaba previsto que el "Plan B" entraría en vigor en el mes de diciembre de 2022, al haberse retrasado, entonces se debería posponer dos meses la elaboración del diagnóstico de la reestructuración, y darse tiempo adicional a las adecuaciones.
El plazo debería ser “a más tardar en junio o julio de 2023 (para que) se tengan identificadas las medidas, adecuaciones administrativas y el costo que implicará la reestructuración orgánica del Instituto”, de acuerdo con el Informe rendido ante el Consejo General del INE en enero, sobre la “incidencia en la función electoral de los decretos de reforma”.
También los trabajos de reestructuración, se estimó, deberían aplazarse a octubre y no dejar el plazo del 1 de agosto.
Para una reestructura integral , como la ordenada, "es necesario hacer un diagnóstico organizacional, una matriz de funciones que establezca claramente las atribuciones y obligaciones que deben cumplirse, hacer un planteamiento de la estructura básica y no básica que dé cumplimiento a dichas obligaciones y cumplimiento de atribuciones”, agrega el documento.
Incluso, hace falta, de acuerdo con el INE, un análisis de cargas de trabajo por puesto, definir los perfiles, la valuación de cada uno y finalmente el dictamen organizacional.
Eso incluye la revisión de procedimientos para la ocupación de cargos y puestos vacantes, concurso público, certamen interno, cambios de adscripción y eventualmente las solicitudes de reincorporación del personal del Instituto.
“Para concluir el ciclo deberá elaborarse el Manual General de Organización del Instituto y los Manuales de Procedimientos que deriven de la reestructura”, de acuerdo al reporte del INE, todo lo cual no podría ser posible en agosto.
Respecto a la liquidación de integrantes del SPEN, prevista para julio, el INE lo consideró poco viable pues se deben analizar los casos y las liquidaciones correspondientes.
Y sobre el nuevo el Estatuto –a más tardar a fin de julio– estimó que el plazo es limitado y “debería por lo menos ampliarse el plazo al 30 de octubre”.
La conclusión de este análisis sería que la transformación del INE no quedaría completada 90 días antes del PEF 2024 y por tanto las reformas no podrían aplicarse en éste.
“Para dar una idea de lo que esto significa, basta decir que la reforma estatutaria (del SPEN) de 2020 implicó emitir nuevamente 31 lineamientos” y será necesario un nuevo catálogo de cargos y puestos del Servicio, todo eso en medio de la organización del PEF 2024.
El Instituto valoró así que los preparativos de ese proceso electoral, el más grande de su historia, se verán afectados por la sobrecarga y estrés institucionales a que estará sometido por la reestructura.
