La Cámara de Diputados y el "reloj legislativo" en Paquete Económico 2022

Además, deberá entrar a la discusión y aprobación en lo general y en lo particular de la Ley Federal de Derechos y Ley Federal de Ingresos, cuyo debate aún está pendiente.

La sesión de la Cámara arrancó el lunes por la tarde y se han declarado tres recesos: la noche de ese día, la noche del martes (por empujones y jaloneos) y hoy por la mañana. Pero técnicamente la sesión del 18 de octubre sigue abierta o vigente, por lo que al reanudar esta tarde, en realidad, es una continuación de la jornada iniciada el lunes.

Es decir, en el calendario de los legisladores sigue siendo 18 de octubre y, por ello, no incumplirían el plazo límite del 20 de octubre para enviar al Senado la Ley de Ingresos y Miscelánea Fiscal, incluso si rebasan en la realidad esa fecha.

¿Qué es el "reloj legislativo"?

El “reloj legislativo” es una práctica del Congreso para no incumplir con plazos legales y constitucionales en el ejercicio de sus funciones, como la aprobación del Paquete Económico. Así, una sesión abierta dentro del límite legal sigue siendo válida, aunque se rebase el límite en el calendario "normal".

Miguel Eraña Sánchez, en su libro Derecho Parlamentario Orgánico. Claves para ser un buen legislador en México, publicado en 2013 por Editorial Porrúa y el Senado de la República, explica que lo que “popularmente se conoce como el reloj parlamentario (…) no es otra cosa que mantener 'viva' una sesión que está 'muerta' en la realidad parlamentaria”.

Eraña refiere que esa suerte de “congelación” del tiempo es una forma de legitimar en la norma una costumbre congresual y no se aplica exclusivamente en México, aunque considera que hay un “uso reciente y desmedido”.

Esto es posible por las atribuciones que la Ley Orgánica del Congreso General da al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados: el artículo 23 fracción b establece que es su facultad “citar, abrir, prorrogar, suspender y levantar las sesiones del Pleno; y aplazar la celebración de las mismas en los términos de la parte final del artículo 68 constitucional”.

En tanto, el artículo 39 del Reglamento de la Cámara de Diputados, reformado en 2011, establece la modalidad de “sesión permanente”, misma que puede concluir días después.

En sus numerales 2 y 5 sí hay restricciones que, en el caso actual, la aprobación de Miscelánea Fiscal 2022, la Cámara no ha cumplido.

Pero tampoco se han satisfecho las condiciones legales en anteriores aplicaciones del “reloj legislativo”. Aun así, las decisiones tomadas en esas sesiones no han enfrentado problemas jurídicos por haberse aprobado fuera de los plazos del calendario "normal", y en los tiempos de los diputados o bien, por lo haberse convocado en la modalidad de "sesión permanente", conforme lo establece la ley.

Estas condicionantes son:

• La sesión permanente se debe declarar por mayoría absoluta
• Cuando trata asuntos que tienen término legal no debe rebasarse una fecha de plazo marcado en ley.

Además, existe la restricción de no incluir temas fuera del orden del día con el que originalmente se convocó al pleno, impedimento que en el caso actual sobre la Miscelánea 2022, no existe.

Para el experto Julio Téllez, coordinador de Investigación de Buró Parlamentario, en el debate del Paquete Económico 2022 hay una violación al proceso, pues no se está consultando al pleno si la Cámara se constituye en sesión permanente.

"Si el presidente de mesa directiva quiere aplicar el reloj legislativo, lo que puede hacer es ampararse en el 39 del reglamento interior, pero para eso necesita que el pleno lo avale. Hay que recordar que si bien el órgano de la mesa directiva es el encargado de presidir y que las sesiones lleguen a buen puerto, no puede tomar determinaciones de este tipo sin que antes haya una aprobación del pleno de la Cámara", detalla.

¿Cómo y cuándo surgió?

Cuando el Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdió su mayoría en la Cámara de Diputados, en las elecciones intermedias de 1997, inició la etapa de gobiernos divididos que le hicieron más difícil llegar a acuerdos y aprobar leyes.

Ese año, en la 57 Legislatura sólo tuvo 239 diputados, es decir, no contaba con mayoría calificada de al menos 251 votos para aprobar el Presupuesto y comenzó a padecer por los votos necesarios.

Además, la Ley vigente entonces establecía como fecha de envío del Ejecutivo de su propuesta de paquete económico a la Cámara, del 15 de noviembre al 15 de diciembre, lo que daba escaso margen para su aprobación, a más tardar el 31 de diciembre.

A partir de los años siguientes se comenzó a exceder el límite, pero se “detenía” el reloj a las 23:59:59 del 31 de diciembre para continuar con la sesión, sin la presión de estar ya en el 1 de enero (y por tanto fuera de plazo) o incluso varios días después.

Un caso especial se vivió en diciembre de 2001, siendo presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara la priista Beatriz Paredes Rangel, quien a las 23:59 del lunes 31 de diciembre literalmente ordenó “parar” tres minutos el reloj, en el tablero de sesiones, para los abrazos de fin de año y la bienvenida al 2002.

La medianoche llegó y la Miscelánea Fiscal, Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2002, siendo presidente Vicente Fox, aún estaba pendiente, con un dictamen casi listo, pero aún en comisiones.

Dado que el 1 de enero no era día hábil, la Secretaría de Hacienda, de acuerdo a los legisladores, les había indicado que había un “colchón” de varias horas para concretar la aprobación del gasto del año nuevo.

Así, alejados de la preocupación, hubo abrazos y un breve brindis con sidra y uvas, para reiniciar la sesión a las 00:30 del martes 1 de enero de 2002 en que comenzó la discusión del Paquete Económico.

En 2004 se redujo un poco la presión por el tiempo y se dio más espacio a la negociación y acuerdos, con reformas artículo 74 de la Constitución que anticiparon casi dos meses la obligación para que el Poder Ejecutivo enviara a la Cámara su propuesta de Presupuesto, al establecer como fecha el 8 de septiembre.

El plazo de aprobación se fijó el 15 de noviembre y su publicación en el Diario Oficial de la Federación a más tardar 20 días naturales después de aprobado.

La excepción es el año en que se renueva la Presidencia de la República, en el que el Proyecto de PEF, junto con la iniciativa de Ley de Ingresos, deberá entregarse a la Cámara a más tardar el día 15 de noviembre.

Sin embargo, esa reforma legal no ha detenido la práctica del “reloj parlamentario” y como se verá más adelante, apenas en 2019 ese suspenso en el tiempo se alargó, incluso, hasta 15 días, siendo la presidenta de la Mesa Directiva la panista Laura Rojas.

¿Hay límite para la aplicación del "reloj legislativo"?

El artículo 39 del Reglamento de la Cámara establece qué son las sesiones permanente, cómo se convocan y desarrollan y cuáles son sus límites. Pero los legisladores no siempre han cumplido con los plazos y en los hechos no hay un límite de tiempo para la aplicación del reloj de los diputados.

El artículo establece que serán sesiones permanentes, “las que tengan como propósito desahogar los asuntos que acuerde la Cámara conservando la Sesión, a efecto de poder reanudarlos en forma expedita, en otro momento para tratar asuntos previamente determinados”.

El segundo marca cómo se instala esa modalidad de sesión y la posibilidad de recesos, sin límite: “la Cámara podrá, por mayoría absoluta, constituirse en sesión permanente para tratar los asuntos que acuerde. Durante éstas, el Presidente podrá decretar los recesos que estime pertinentes”.

Sobre desarrollo de la Sesión permanente el tercer numeral indica que “no podrá darse cuenta de ningún otro asunto que no esté comprendido en el acuerdo, salvo los de carácter urgente que el Pleno, por mayoría absoluta acuerde incluir”.

Sobre el fin de una sesión de ese tipo se establece en el numeral cuatro que “podrá darse por terminada cuando así lo acuerde el pleno o cuando se hayan agotado los asuntos que la motivaron”.

Finalmente, en el numeral cinco es donde se impide rebasar plazos lo que, no siempre se ha cumplido. “Cuando se traten asuntos para los cuales la legislación fije un plazo o término, ninguna sesión podrá prorrogarse más allá de dicho término”.

Para Téllez, del grupo de investigadores de Buró Parlamentario, los presidentes de la mesa decretan un receso y reanudan con la fecha inicial de la misma, usando estos preceptos legales como mecanismos, pero lo que se debe cuidar es que se consulte al pleno.

"Es una maniobra procedimental que busca dar más tiempo a la Cámara de Diputados y no transgredir una fecha límite. Lo que se hace es echar mano de esta maniobra contra las técnicas dilatorias y que buscan que no se tenga en un tiempo determinado la aprobación de un producto legislativo", explica.

Considera que lo que se debería de tener presente es el fondo del objetivo, que sería tener una verdadera deliberación del tema a debate.

¿Cuánto ha durado "parado" el reloj legislativo?

Una de las sesiones más largas ocurrió el 6 de noviembre de 2019, cuando el reloj legislativo se paró 15 días. La sesión inició a las 11:45 horas y concluyó a las 06:00 horas del 22 de noviembre, con varios recesos de por medio.

La sesión se entrampó durante la discusión y votación en lo particular de reformas a la Ley de Instituciones de Crédito y por la inconformidad de Morena por perder una votación relativa al bloqueo de cuentas bancarias.

Hubo jaloneos, empujones y aunque se suspendió la sesión brevemente, más tarde se decretó otro receso hasta el día siguiente, el 7 de noviembre. Pero ese día sólo reanudó la plenaria para irse a nuevo suspenso de cinco días, hasta el 12 de noviembre.

Además, ya hubo un amago bloqueos a la Cámara de Diputados por demandas presupuestales. El 11 de noviembre de ese año, sectores campesinos y sociales bloquearon los accesos del Palacio Legislativo de San Lázaro y anunciaron que impedirían la aprobación del Presupuesto 2020.

La noche del 21 de noviembre se reanudó la sesión en un salón de plenos alterno, ubicado en Santa Fe.

Dada la cercanía del vencimiento de plazo para aprobar el Presupuesto (el 15 de noviembre) y el bloqueo en San Lázaro, la Junta de Coordinación Política (Jucopo) argumentó situaciones extraordinarias para dos acciones: autorizó sesionar en la sede externa, en la delegación Álvaro Obregón, y modificó el orden del día para agregar el tema del presupuesto.

Así, aunque la sesión ya estaba abierta desde el 6 de noviembre, el pleno aprobó el acuerdo de la Jucopo, con lo que en los hechos se realizó sesión permanente, se avaló incorporar el dictamen del Proyecto de Presupuesto 2020, mismo que fue discutido y votado durante la madrugada y en nueve horas quedó listo.

Esa maratónica sesión concluyó a las 06:15 de la mañana del viernes 22 de noviembre, bajo la conducción de la diputada Dulce María Sauri, del PRI, y con una duración de 15 días.