La mayoría de Morena y sus aliados han conseguido, en la primera parte del sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, un total de 18 reformas constitucionales aplicadas con las que, asegura, ha dejado sentadas las bases de la "Cuarta Transformación".
Aunque la polémica acompañó a la mayor parte de esos cambios, éstos fueron menores en número a los que promovieron en sus primeros tres años de gobierno los expresidentes Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto.
Pero si con ellos se logró la “Cuarta Transformación” y un cambio de fondo en el país, eso está por verse, pues se trata de cambios realizados en muchas materias y no puede decirse de forma general que harán el cambio o no”, expone la constitucionalista Catalina Pérez Correa, profesora-investigadora de la División de Estudio Jurídicos (DEJ), del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE).
Sin embargo, considera que fueron reformas adversas las realizadas en materia de prisión preventiva oficiosa y las que crearon el marco jurídico de la Guardia Nacional.
Para Adriana Greaves Muñoz, fundadora de Tojil estrategia contra la impunidad, experta en el sistema penal acusatorio y exfuncionaria de la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, las reformas constitucionales, al menos las destinadas a seguridad pública y justicia, dejaron mucho que desear y si “causarán una transformación, pero adversa”.
Según datos de la Cámara de Diputados, en la actual 64 Legislatura han sido en realidad 29 los cambios constitucionales, pero sólo 18 están vigentes (con un impacto a 55 artículos de la Carta Magna) y 11 más no han sido promulgados.
De 1917 a la fecha se han hecho 763 enmiendas, pero la gran mayoría de ellas se realizaron en el ahora bautizado por AMLO como el "periodo neoliberal" (los 30 años previos) se hicieron 495 reformas de ese tipo. Con Peña Nieto fueron en total 155, con Calderón 110, con Vicente Fox 31, con Ernesto Zedillo 78. con Carlos Salinas 55 y con Miguel de la Madrid 66.
En la primera parte de sus sexenios los expresidentes Calderón y Peña Nieto impulsaron y concretaron 26 y 21 enmiendas a la Constitución, respectivamente, y aunque ambos carecieron de la mayoría calificada necesaria para reformas constitucionales –como la que sí tiene López Obrador y sus aliados– enmendaron la Carta Magna mediante alianzas legislativas.
El ejemplo más claro fueron las reformas peñanietistas, de amplio calado por tratarse de reformas estructurales en materias educativa, energética, de telecomunicaciones, posibles gracias al Pacto por México, con respaldo de PAN, PRD y PVEM para hacer posible la mayoría calificada.
En el caso de este sexenio del presidente López Obrador, éste asegura que ya logró iniciar la transformación del país, con las reformas constitucionales alcanzadas gracias a que cuenta con mayoría legislativa en la 64 Legislatura que concluye en agosto.
Entre las reformas de la "Cuarta Transformación" más relevantes están las que de manera directa estuvieron dirigidas a cumplir promesas de campaña del jefe del Ejecutivo Federal, aunque aún falta que tengan incidencia en la realidad.
Por ejemplo, al arranque del sexenio la 4T Legislativa (Morena, Partido del Trabajo, Encuentro Social y Verde Ecologista) logró, tras negociaciones para acotar el carácter militar de la Guardia Nacional y en el nombramiento de su titular, un paquete de reformas a 13 artículos de la Constitución para crear ese nuevo cuerpo que, prometió, desmilitarizaría la estrategia de seguridad y sacaría al Ejército de las calles para regresarlos a sus cuarteles.
El pasado 15 de junio, sin embargo, el presidente López Obrador planteó que promoverá en la segunda parte de su sexenio una nueva reforma constitucional para que la Guardia Nacional quede adscrita a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), contrario a sus ofrecimientos en campaña.
Para Greaves Muñoz con la Guardia Nacional sí habrá transformación, pero será adversa, pues aunque la Constitución no permite que las fuerzas militares se dediquen para siempre a tareas de seguridad pública –pues su capacitación y el uso de la fuerza que les es permitido es distinto al de autoridades civiles, que son las adecuadas para tareas policiacas–, hoy esa agrupación está integrada en 80% por militares.
Además, se creó con un esquema federalizado que debilitará aún más a las policías que cada entidad debería tener, “esto es porque las tareas de seguridad pública que desempeña la GN en los estados son sufragados con recursos estatales, mismos que deberían dedicarse a fortalecer a sus propias policías municipales y estatales y sus capacidades propias”.
Contrario a ello, “se creó un sistema de subcontratación de un ente militar federal y cuando se cumpla el transitorio de que en cinco años la fuerza militar dejará a los estados con una situación policiaca peor a la inicial porque no hubo inversión local para fortalecer las capacidades locales en seguridad pública y todo se fue a la Guardia”.
Además de esta debilidad en que se dejará a estados y municipios está el riesgo de que los militares se contaminen con el crimen organizado y sigan las violaciones a derechos humanos, advierte la especialista. Por eso “cuando concluya este gobierno y quitemos a la GN de las calles habrá estados con menos capacidades policiales y más inseguridad”, prevé.
En marzo y abril de 2019, durante los primeros meses de su sexenio, también impulsó y logró que el Congreso aprobara reformas a la Constitución para completar la política de seguridad pública.
Estos fueron cambios al artículo 19 de la Constitución en materia de prisión preventiva oficiosa, mejor conocidas como reformas para llevar a la cárcel a los corruptos, a quien lucre con programas sociales con fines electorales y a huachicoleros.
Esas reformas fueron “lamentables porque afectaron derechos fundamentales previstos en la Constitución”, establece Pérez Correa.
En realidad lo que se logró fue “premiar las ineficacias al sistema de procuración de justicia”, asevera la experta, integrante de la Junta Asesora del Global Drug Policy Program, de la organización Open Society Foundations.
Greaves Muñoz explica por su parte que si bien se aumentó el catálogo de delitos susceptibles de prisión preventiva oficiosa, la reforma constitucional le quitó al Ministerio Público la responsabilidad de justificarla y le permite que, en automático, sin justificación, tenga en prisión a los acusados.
"Entonces, eso de que con esta reforma habrá prisión a los corruptos no sea cierta, a la fecha no hay absolutamente nadie que esté en la cárcel por un delito de gran corrupción. Lo que vemos por ejemplo es que de manera ilegal se ofreció un criterio de oportunidad a Emilio Lozoya (a cambio de dar su testimonio de corrupción en el sexenio pasado) y el empresario Alonso Ancira llegó a un acuerdo económico para librar la cárcel. Rosario Robles es la única que está prisión preventiva aunque en ese caso si fue justificada.
“Entonces, la prisión preventiva en realidad es una tomada de pelo porque no hay sentencia ni se comprueban responsabilidades, sólo es para tener gente en la cárcel pero sin juicio y eso sólo ayuda a la simulación y quita a las fiscalías la obligación de hacer investigaciones reales”, explica.
Otras reformas alcanzadas en esta Legislatura han sido a los artículos 22 y 73 de la Constitución en materia de extinción de dominio. Aunque ese último cambio no incluyó la posibilidad de que sea imprescriptible la extinción de dominio, la mayoría legislativa logró establecer eso en la ley secundaria, lo que en junio fue invalidado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
La Corte también revirtió la autorización a la venta anticipada de bienes aún no declarados extintos, y la extinción de dominio de las propiedades que, obtenidas legalmente, tengan utilidad ilícita. Es decir, sólo procederá cuando los bienes sobre los que el gobierno demanda esa acción hayan sido adquiridos con recursos de ilícita procedencia
De igual modo, para cumplir promesas de campaña, en mayo de 2019 la mayoría de Morena en el Congreso cumplió con no dejar ni una coma y “tirar la mal llamada reforma educativa”, a través de enmiendas a los artículos 3, 31 y 73 de la Constitución.
Esa contrarreforma se concretó en proceso legislativo de un mes, de abril a mayo de 2019, aunque la negociación de las leyes secundarias se prolongó hasta septiembre, en que la 4 T consiguió eliminar la evaluación docente como elemento para la asignación de plazas y promoción; se erradicó la evaluación de manera autónoma y se permitió la participación del sindicato magisterial en los procesos de selección.
La promesa de campaña de “eliminar el fuero del presidente” pretendió darse por cumplida con la reforma a los 108 y 111 de la Constitución, vigente desde febrero de este año. La reforma establece que el mandatario podrá ser imputado y juzgado no solo por traición a la patria sino por hechos de corrupción, delitos electorales y todos aquellos delitos por los que puede ser enjuiciado cualquier ciudadano común.
Sin embargo, aunque es conocida popularmente como reforma que “quita el fuero al presidente”, éste no se ha eliminado y sigue vigente en los artículos 110 y 111 de la Constitución, que establecen que para que el mandatario puede ser sometido a un juicio, reciba eventual sentencia y sea sancionado, es necesario un juicio de procedencia (o desafuero) sustanciado por la Cámara de Diputados y sometido a votación ante el pleno del Senado.
En este caso, aunque el discurso oficial insiste en decir que se quitó el fuero al presidente, la realidad, indica Greaves Muñoz, es que "no se eliminó y creo que es positivo que no se haya eliminado porque ya existe un mecanismo de responsabilidad para los expresidentes".
En diciembre de 2019 entraron en vigor reformas a nueve artículos de la Constitución en materia de Consulta Popular y Revocación de Mandato, aún sin regulación secundaria pero que harán posible el 1 de agosto próximo el primer ejercicio de consulta.
El proceso ha estado accidentado, pues aunque inicialmente activistas de Morena buscaron consultar a la población sobre si debe enjuiciarse a expresidentes, la SCJN en aras de no vulnerar derechos modificó la redacción, lo que le quitó el efecto deseado.
Así, se preguntará “¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?”.
De acuerdo a la oposición el ejercicio será inútil, pues se cuestionará si se aplica o no la ley. En ello se irán 500 millones de pesos que dedicará el Instituto Nacional Electoral (INE), al que la mayoría de Morena y sus aliados decidieron ni aprobar ningún recurso presupuestal para la organización de ese proceso consultivo.
Una controversia más fue que por un error se debió modificar la convocatoria, aprobada en octubre de 2020, pues al entrar en vigor se suspendería por ley toda propaganda gubernamental, pero en pleno proceso electoral. Por eso se recorrió la entrada en vigor el 15 de julio, lo que dejó al INE sólo medio mes para difundir la participación ciudadana en ese proceso.
En materia económica la 4 T ha buscado también cumplir sus ofrecimientos al electorado con cambios legislativos, como ocurrió en 2020 al modificar el artículo 28 de la Constitución para prohibir la condonación de impuestos.
De igual modo, se buscó a través de la reforma el artículo 74 de la Constitución, la prohibición de partidas secretas en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Si bien se eliminó de la Constitución y las leyes toda referencia a una partida secreta, entendida como fondos de los cuales el Ejecutivo puede disponer a discreción, sin pasar por la discusión y autorización de la Cámara de Diputados (único facultado en materia presupuestal), el gobierno federal aún puede disponer de recursos sin pasar por el aval legislativo y en la opacidad.
Esto porque la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria aprobada en julio de 2019 introdujo un articulo 61 en el que se autoriza esa libre disposición de recursos derivados de ahorros, mismos que el mismo gobierno federal ha estimado en 90 mil millones de pesos.
El apartado de la Austeridad y Disciplina Presupuestaria de esa ley, indica que los ahorros generados por esas medidas podrán destinarse por el ejecutor del gasto que los genere, pero “por cuanto hace al Poder Ejecutivo Federal, dichos ahorros se destinarán a los programas previstos en el Plan Nacional de Desarrollo o al destino que por Decreto determine el Titular”.
Quizá la reforma más polémica ha sido el paquete de reformas y adiciones a 7 artículos de la Carta Magna relativos al Poder Judicial de la Federación, con lo que se concretará la reforma judicial.
En realidad los cambios constitucionales pasaron desapercibidos y el debate se centró en la inclusión sorpresiva de un décimo tercero artículo transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial –reformada junto con la Constitución- que amplió dos años, de 2022 hasta 2024, el mandato del presidente de la SCJN, Arturo Zaldívar, por lo que las enmiendas se bautizaron como “Ley Zaldívar”.
Esa disposición fue recurrida en junio pasado ante la SCJN en sendas acciones de inconstitucionalidad promovidas tanto por una tercera parte del Senado como de la Cámara de Diputados, quienes aseguran que la enmienda afectó la división de poderes, la autonomía del Poder Judicial y viola los derechos de acceso a la justicia en su vertiente de independencia judicial.
Estas enmiendas son otro ejemplo de que los cambios constitucionales “no fueron positivos, fueron completamente regresivos”, de acuerdo a Greaves Muñoz.
La especialista explica que los cambios previstos en esa reforma judicial -más allá de alargar la presidencia de la Corte- redujeron los derechos de las víctimas a participar en sus propios procesos penales, como habrían logrado con reformas de 2008 en las que se les había dado la posibilidad de presentar pruebas y que éstas tuvieran que tomarse en cuenta en los juicios.
También se les había garantizado el derecho de poder controvertir lo que haga o no un Ministerio Público, presentar denuncias si es que no investiga y poder acusarlo ante un juez de control para que lo obligue a investigar.
En cambio ahora “se limitó la participación de la víctima y eso es gravísimo, además vuelve a centralizar el poder en las fiscalías en las que hay corrupción e ineficiencia y se cierra la puerta a víctimas y ciudadanos para poder acelerar e investigar los casos”, refiere.
Por eso para Pérez Correa resultó “preocupante ver que la oposición solo controvirtió una parte de las reformas (lo relativo a la ampliación del periodo del presidente de la Corte) que ojalá se revierta, pero no se objetaron otras partes del paquete de reformas, donde se concretó una “concentración del poder y de la tarea judicial”, y se vulneró la independencia judicial.
Por eso para ambas esas enmiendas podrán provocar un cambio, pero riesgoso al sistema de justicia.
Aunque menos, la 4 T legislativa también ha aprobado cambios constitucionales en consenso con la oposición. Es el caso de un conjunto de reformas a 9 artículos constitucionales (2, 4, 35, 41, 52, 53, 56, 94 y 115) para garantizar la “paridad total” en los tres órdenes de gobierno.
Otros cambios sin disputa han sido: al artículo 30 de la Constitución en materia de nacionalidad, para establecer que también serán mexicanos por nacimiento quienes nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos, de madre mexicana o de padre mexicano.
A los artículos 4 y 73 de la Constitución para establecer la obligación del Estado para promover el desarrollo integral de las personas jóvenes y con políticas públicas de enfoque multidisciplinario y a cuatro artículos de la Carta Magna para incluir el derecho constitucional a la movilidad en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad.
Mediante cambios al mismo artículo 4 se garantizó la extensión progresiva de seguridad social para la población en estado de vulnerabilidad y vía reforma al artículo 2 se reconoció a los pueblos y comunidades afromexicanas como parte de la composición pluricultural de la Nación.
La más reciente enmienda fue al artículo 73 de la Constitución para incluir la facultad del Congreso para expedir la ley general en materia de seguridad privada y regular esa actividad y a los prestadores de servicios en todo el país. Y dos cambios sin debate fueron al artículo 43 para renombrar a las entidades como Veracruz de Ignacio de la Llave y Michoacán de Ocampo.
